Kunnallisessa päätöksenteossa hitaus tulkitaan usein heikkoudeksi. Katse kohdistuu silloin pitkiin valmisteluaikoihin, lykkääntyviin hankkeisiin ja siihen, että päätökset näyttävät syntyvän verkkaisesti. Silti hitaus ei useinkaan synny yhdestä syystä. Se syntyy siitä, että kunta joutuu sovittamaan yhteen laillisuuden, talouden, politiikan ja paikallisen hyväksyttävyyden. Hallintolain mukaan asiat on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä, mutta samalla viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta valmistelusta ja selvittämisestä. Jo tästä seuraa kunnallisen päätöksenteon perusjännite: nopeasti pitäisi edetä, mutta hätäisesti ei saisi toimia.
Pari vuotta sitten olin haastattelussa Keiteleen kunnanjohtajan virkaan. Minulta kysyttiin, miten toimisin tilanteessa, jossa päätöksentekovaiheessa esitetään väite, että valmisteltava hanke saattaa olla lainvastainen. Kysymys on olennainen, koska juuri tällaisia tilanteita pitäisi ehkäistä hyvällä valmistelulla. Jos lainvastaisuuden mahdollisuus nousee esiin, asia on selvitettävä huolellisesti ennen kuin päätös lyödään lukkoon. Mitä myöhemmin epäilyyn havahdutaan, sitä kalliimmaksi ja vaikeammaksi sen käsittely voi tulla.
Luottamus on päätöksenteon käyttövoima
Päätöksenteko ei kuitenkaan hidastu vain siksi, että asiat ovat vaikeita. Se hidastuu erityisesti silloin, kun luottamusta ei ehditä tai osata rakentaa ajoissa. Kuntaliiton kuntalaistutkimuksessa luottamusta kunnalliseen päätöksentekoon tarkastellaan 1–5-portaisella asteikolla. Arvo 3,00 toimii käytännössä kriittisenä rajana, ja vuoden 2024 tutkimuksessa luottamusindeksi jäi niukasti sen alle arvoon 2,96. Samassa tutkimuksessa luottamusta vahvistavina tekijöinä korostuvat ajoissa tapahtuva viestintä, oikeudenmukaisuuden kokemus ja se, että kuntalaiset kokevat tulevansa kuulluiksi. Kun tämä jää vajaaksi, päätöksenteko voi kyllä muodollisesti edetä, mutta sen sosiaalinen hyväksyttävyys jää heikoksi.
Luottamus ei siis ole päätöksenteon ympärillä leijuva pehmeä lisäarvo vaan yksi sen toimintaedellytyksistä. Tämän vuoksi olisi liian yksinkertaista puhua vain kuntalaisten “aktivoimisesta”. Kestävämpi ajatus on rakentaa sellaiset osallistumisen ja vuorovaikutuksen muodot, joissa ihmiset kokevat äänensä merkitykselliseksi. Kuntalaki lähtee siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Sitran vuoden 2025 raportti puolestaan osoittaa, että osallisuuden ja tehokkaan toimeenpanon ei pitäisi olla toistensa vastakohtia, vaikka ne käytännössä usein asetetaan kilpailemaan. Samassa raportissa vain 16 prosenttia vastaajista koki voivansa osallistua riittävästi keskusteluun asuinkuntansa tulevaisuudesta.
Valitus on osa järjestelmää, ei sen ulkopuolinen häiriö
Kun kunnallisesta päätöksenteosta puhutaan, valittaminen näyttäytyy helposti prosessin häiriönä. Oikeudellisesta näkökulmasta se on kuitenkin osa järjestelmää. Muutoksenhaku alkaa kunnissa usein oikaisuvaatimuksella sille toimielimelle, joka on tehnyt päätöksen. Vasta tämän jälkeen lopullisesta päätöksestä voidaan tehdä kunnallisvalitus hallinto-oikeuteen. Olennaista on myös se, että kunnallisvalitus kohdistuu päätöksen laillisuuteen, ei siis siihen, olisiko jokin toinen ratkaisu ollut poliittisesti tai mielipiteellisesti parempi. Pelkästä valmistelusta tai täytäntöönpanosta ei myöskään valiteta samalla tavoin kuin lopullisesta päätöksestä.
Sarjavalittaja ei ole juridinen termi vaan arkikielen nimitys tilanteelle, jossa samat henkilöt tai yhdistykset käyttävät muutoksenhakukeinoja toistuvasti. Termi yksinkertaistaa helposti liikaa. Joskus kyse voi olla aidosti jarruttamisesta, joskus taas siitä, että luottamus on rikkoutunut jo paljon ennen valitusta. Valitus ei silloin ole prosessin alku vaan sen myöhäinen seuraus. Kun ristiriidat pääsevät kärjistymään vasta päätöksen jälkeen, järjestelmä alkaa tuottaa hitauden lisäksi myös epäluottamusta: kuntalaiset kokevat, etteivät päättäjät saa mitään aikaiseksi, ja päättäjät alkavat nähdä kriitikot pelkkinä esteinä.
Seinäjoen esimerkki näyttää, miten juridinen kiista muuttuu talouskysymykseksi
Kotikaupungissani Seinäjoella tästä on myös havainnollinen esimerkki. Seinäjoen kaupunginhallitus myönsi Sedun keskustakampuksen rakentamiselle poikkeamisluvan 24.1.2023, mutta Alvar Aalto Seura ja Etelä-Pohjanmaan maakuntayhdistys valittivat päätöksestä. Vaasan hallinto-oikeus kumosi poikkeamisluvan 31.1.2024 katsoen, ettei poikkeamiselle ollut maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamia erityisiä syitä, ja että ratkaisu saattoi vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista. Julkisessa uutisoinnissa arvioitiin, että ratkaisu viivästytti rakentamista noin vuodella. Tämän blogitekstin kirjoittamishetkellä Sedun keskustakampusrakennus on juuri rakenteilla.
Tapaus on kiinnostava siitä syystä, että sen vaikutus ei jäänyt pelkkään oikeudelliseen arvioon. Sedun johto totesi jo vuonna 2023, että odottaminen maksaa, koska uuden kampusrakennuksen valmistumista odoteltaessa koulutyö tapahtuu vuokratiloissa entisessä Seinäjoen Citymarketin kiinteistössä Suupohjantiellä. Lisäksi hallinto-oikeuden ratkaisun jälkeen myös alkuperäinen kampussuunnitelma jouduttiin muuttamaan: rakennusta siirrettiin kauemmas Aalto-keskuksesta, yhdestä siivestä luovuttiin ja rakennuksesta tulee kokonaisuutena alkuperäistä suunnitelmaa pienempi.
Esimerkki osoittaa, ettei valituksen vaikutus rajoittunut pelkkään aikatauluun. Se on merkinnyt vuokratiloissa jatkamista, uutta suunnittelutyötä ja sitä kautta lisäkustannuksia. Julkisissa kustannusarvioissa hankkeen hinnaksi esitettiin alkuvuonna 2024 noin 31 miljoonaa euroa mutta syksyllä 2024 jo 32,2 miljoonaa euroa. Tapaus osoittaakin, miten valitus voi muuttua juridisen kysymyksen lisäksi myös aikataulu- ja talouskysymykseksi.
Johtamisen psykologinen näkökulma
Päätöksentekoprosessia ja yleistä luottamusta pohdittaessa oma kiinnostuksenkohteeni, johtamisen psykologinen näkökulma, tulee tärkeäksi. Päätöksenteko hidastuu usein siksi, että erimielisyys tulee näkyviin liian myöhään. Jos ihmiset kokevat, ettei heidän kannata puhua ajoissa, he puhuvat vasta siinä vaiheessa, kun vastakkainasettelu on jo kovaa. OECD:n mukaan luottamus julkisiin instituutioihin rakentuu muun muassa luotettavuudesta, reagoivuudesta, reiluudesta, avoimuudesta ja eettisesti kestävästä toiminnasta. Sitran havainto osallisuuden ja toimeenpanokyvyn yhteen sovittamisen tarpeesta liittyy tähän suoraan: jos ihmiset eivät koe voivansa vaikuttaa ennen päätöstä, he vaikuttavat sen jälkeen jollakin muulla tavalla.
Psykologisen turvallisuuden näkökulmasta kysymys on siitä, uskaltavatko ihmiset nostaa esiin huolensa, kysymyksensä ja vastalauseensa riittävän aikaisessa vaiheessa. Julkista sektoria käsittelevässä psykologisen turvallisuuden yhteenvedossa korostetaan, että turvallinen ilmapiiri lisää puheeksi ottamista, tiedon jakamista, avun pyytämistä, virheiden tunnistamista ja parannusehdotuksia. Turvaton ilmapiiri taas vahvistaa itsesensuuria ja enemmistöön mukautumista.
Kunnan johtamisessa tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että yhteistyötä ei pitäisi rakentaa vasta päätöksen jälkeen, kun vastustus on jo järjestäytynyt. Se pitäisi rakentaa ennen päätöstä. On eri asia kutsua ihmiset mukaan yhteiseen ongelmanratkaisuun kuin kutsua heidät kuulemaan valmis tai lähes valmis ratkaisu. Ensimmäisessä tapauksessa syntyy yhteistyötä, jälkimmäisessä helposti kokemus näennäisestä kuulemisesta.
Luottamusta pitäisi mitata siinä missä tehokkuuttakin
Tästä seuraa myös käytännöllinen johtopäätös. Jos kunnassa seurataan vain käsiteltyjen asioiden määrää, investointien etenemistä tai kokousten läpimenoa, näkyviin tulee vain murto-osa todellisuudesta. Yhtä tärkeää olisi seurata sitä, vahvistuuko kuntalaisten luottamus päätöksentekoon. Kuntaliiton kuntalaistutkimus on tehty vuodesta 1996 lähtien neljän vuoden välein, joten se sopii hyvin pitkän aikavälin strategiseksi suunnannäyttäjäksi. Sen etuna on myös se, että luottamus on ankkuroitu samaan 1–5-asteikkoon, jossa kriittinen raja on 3,00.
Tällaista mittaria ei ehkä kannata käyttää yksittäisen työntekijän tulospalkkion välineenä, mutta koko kuntaorganisaation yhteisenä strategisena tavoitteena se olisi käyttökelpoinen. Sen rinnalle tarvittaisiin omia vuosittaisia tai puolivuosittaisia pulssikyselyjä, jotta luottamuksen kehitystä voitaisiin seurata tiheämmin. Ajatus on kuitenkin tärkeä: kunta ei menesty pitkällä aikavälillä vain sillä, että asiat liikkuvat muodollisesti eteenpäin. Se menestyy silloin, kun kuntalaiset kokevat päätöksenteon riittävän oikeudenmukaiseksi, ymmärrettäväksi ja osallistavaksi.
Loppuun muutama sana yhteistyön voimasta
Lopulta kysymys ei ole siitä, miten valitukset saataisiin vaikenemaan. Olennaisempi kysymys on, miksi ristiriidat pääsevät niin usein kärjistymään siihen pisteeseen, jossa ne muuttuvat oikaisuvaatimuksiksi, valituksiksi ja viivästyksiksi. Kun yhteistyö alkaa liian myöhään, kriittisyys muuttuu helposti vastarinnaksi. Kun taas yhteistyö alkaa riittävän ajoissa, erimielisyys voi vielä palvella yhteistä ongelmanratkaisua. Silloin päätöksenteko ei välttämättä näytä ulospäin nopeammalta, mutta se voi olla kokonaisuutena viisaampaa, hyväksyttävämpää ja lopulta myös taloudellisesti kestävämpää.
Lähteet
Hallintolaki 434/2003 ja Kuntalaki 410/2015. Viivytyksettömyys, riittävä selvittäminen sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet.
Kuntaliitto, Muutoksenhaku kunnallisen viranomaisen päätöksestä ja Kunnallisvalitus. Oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen peruslogiikka.
Marianne Pekola-Sjöblom, Kuntalaisten mielipiteet oman kunnan päätöksentekoon ja päättäjiin liittyvistä väittämistä (Kuntaliitto, 2024). Luottamusindeksi, asteikko ja luottamusta vahvistavat tekijät.
OECD, OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions: 2024 Results. Luottamuksen keskeiset ulottuvuudet julkisissa instituutioissa.
Sedun keskustakampusta koskevat asiakirjat ja uutisointi. Tapausesimerkki viivästyksestä, vuokratiloissa jatkamisesta ja kustannuskehityksestä.
Sitra, Kuntalaisten tietopohjainen osallistuminen talouden suunnittelussa (2025). Osallisuuden ja toimeenpanokyvyn suhde sekä havainto kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksista.
Tämä kirjoitus on kolmas osa blogisarjaa, jossa tarkastelen kunnallista päätöksentekoa käytännön näkökulmista. Sarjassa olen käsitellyt muun muassa valmistelun ja poliittisen päätöksenteon suhdetta sekä päätöksentekoa prosessina. Viimeisessä kirjoituksessani käsittelen sitä, millä tavoin hyvä valmistelu tukee taloudellisesti kestäviä ratkaisuja.
Kirjoitusten taustalla on oma kiinnostukseni kunnalliseen johtamiseen ja hallintoon.