Kunnallisesta päätöksenteosta puhutaan usein yksittäisten päätösten kautta. Julkisuudessa huomio kohdistuu siihen, mitä valtuusto päätti tai miksi jokin hanke hyväksyttiin tai hylättiin. Harvemmin tarkastellaan sitä, miten päätökset syntyvät, millainen valmistelu niiden taustalla on ja miten yhteistyö viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välillä käytännössä rakentuu.
Oma kiinnostukseni kunnallisen päätöksenteon logiikkaan juontaa juurensa useampaan omakohtaiseen hakuuni eri kuntien johtotehtäviin sekä opintoihini hallintotieteiden ja julkisjohtamisen parissa. Niiden myötä olen saanut mahdollisuuden tarkastella kunnallista päätöksentekoa sekä hakijan että hallinnon toimintalogiikkaa pohtivan tarkkailijan näkökulmasta.
Hyvä kunnallinen päätöksenteko edellyttää avoimuutta, selkeää työnjakoa ja yhteistä näkemystä siitä, mihin suuntaan kuntaa halutaan kehittää. Tämä kehityssuunta liittyy olennaisesti kunnan omiin vahvuuksiin. Taloustieteessä on pitkään korostettu, ettei kaikkien kannata yrittää tuottaa samoja asioita. Menestyminen perustuu erikoistumiseen, ja erikoistuminen puolestaan siihen, että omat vahvuudet tunnistetaan ja kehitys rakennetaan niiden varaan. Sama periaate pätee valtioiden ohella myös kuntiin.
Voidaankin sanoa, ettei kunnallinen päätöksenteko ole yksittäinen hetki vaan jatkuva prosessi. Se rakentuu valmistelusta, vuorovaikutuksesta ja vastuista, jotka jakautuvat viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden kesken.
Eri roolit, yhteinen vastuu
Kunnan toiminta perustuu luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden erillisiin mutta toisiaan täydentäviin rooleihin. Luottamushenkilöt käyttävät ylintä päätösvaltaa valtuustossa ja tekevät poliittisia linjauksia. Viranhaltijat puolestaan valmistelevat asioita, panevat päätöksiä toimeen ja käyttävät myös niille delegoitua toimivaltaa. Kunnallinen päätöksenteko ei siis perustu jyrkkään roolijakoon vaan toimivaan yhteistyöhön ja selkeään vastuunjakoon.
Viranhaltijoiden tehtävänä on tuottaa päätöksenteon tueksi tietoa, vaihtoehtoja ja arvioita vaikutuksista. Luottamushenkilöiden tehtävänä on punnita näitä vaihtoehtoja arvojen, tavoitteiden ja kuntalaisten näkökulmien kautta. Päätös syntyy käytännössä vasta silloin, kun nämä kaksi näkökulmaa kohtaavat ja kun valmistelu sekä poliittinen harkinta kytkeytyvät toisiinsa.
Valmistelu on päätöksenteon selkäranka
Kunnallisessa päätöksenteossa valmistelu on usein näkymätön vaihe, vaikka juuri se on ratkaiseva. Hyvä valmistelu ei tarkoita valmiiksi päätettyä ratkaisua vaan selkeästi jäsennettyä kokonaisuutta, jossa vaihtoehdot ja niiden seuraukset on kuvattu ymmärrettävästi. Valmistelun tehtävä ei ole päättää vaan mahdollistaa päätöksenteko.
Tämä edellyttää osaamista mutta myös avoimuutta. Päätöksentekijöiden on voitava luottaa siihen, että valmistelu on puolueetonta ja riittävän perusteellista. Samalla viranhaltijoiden on voitava luottaa siihen, että heidän työnsä otetaan vakavasti ja että päätöksiä ei tehdä pelkästään hetkellisen paineen perusteella.
Epävarmuus kuuluu päätöksentekoon
Valmisteluun kuuluu myös kyky käsitellä epävarmuutta. Päätösten vaikutuksia ei voida koskaan ennustaa täydellisellä varmuudella, ja siksi valmistelussa on kyettävä tuomaan esiin paitsi mahdolliset hyödyt myös riskit ja niiden toteutumisen mahdollisuus. Puolueeton valmistelu tarkoittaa sitä, että päätöksentekijöille annetaan realistinen kuva tilanteesta myös silloin, kun tieto on keskeneräistä tai sisältää epävarmuuksia.
Tämä edellyttää vastuullisuutta sekä viranhaltijoilta että luottamushenkilöiltä. Viranhaltijan tehtävänä on kuvata vaihtoehtojen vaikutukset avoimesti ja tunnistaa niihin liittyvät riskit ilman tarvetta kaunistella tai yksinkertaistaa todellisuutta. Luottamushenkilön tehtävänä on puolestaan hyväksyä se, että päätöksiä tehdään usein epätäydellisen tiedon varassa.
Joskus epävarmuus liittyy siihen, miten olemassa olevaa tietoa tulkitaan. Kaupunkitutkimuksessa on jo pitkään korostettu keskusta-alueiden elinvoiman merkitystä ja sitä, että kaupan ja palveluiden hajautuminen kaupungin reuna-alueille voi heikentää ydinkeskustan vetovoimaa. Taloustieteilijä ja kaupunkitutkija Heikki A. Loikkanen on tuonut esiin, että kaupunkien kehittämisessä keskeinen kysymys liittyy toimintojen sijoittumiseen ja keskusten tiivistymiseen.
Käytännön päätöksenteossa tutkimustieto ei kuitenkaan johda suoraan tiettyyn ratkaisuun. Päätöksentekijät joutuvat punnitsemaan muitakin näkökulmia, kuten elinkeinopolitiikkaa, investointien mahdollisuuksia ja alueellista tasapainoa. Joskus päätöksiä tehdään tilanteessa, jossa uskotaan paikallisen kehityksen poikkeavan yleisistä malleista.
Seinäjoen keskustan kehitys tarjoaa tästä havainnollisen esimerkin. Kun kaupungin ulkopuolelle rakennettiin suuria kaupan keskittymiä, tavoitteena oli vahvistaa alueen vetovoimaa ja luoda uusia mahdollisuuksia kaupalle. Samalla keskustan elinvoimaan liittyvät riskit olivat olemassa. Jälkikäteen tarkasteltuna voidaan arvioida, että osa näistä riskeistä on toteutunut ainakin osittain: keskustan liiketiloja on jäänyt tyhjiksi ja keskustan kaupallinen asema on heikentynyt. Tämä ei osoita yksiselitteisesti, että alkuperäinen päätös olisi ollut väärä, mutta se osoittaa, että päätöksenteossa tunnistetut riskit voivat käytännössä realisoitua odotettua voimakkaammin. Näin käy erityisen helposti silloin, jos vaikutuksia on aliarvioitu tai jos niitä ei ole arvioitu riittävän laajasti.
Joskus riskit toteutuvat, vaikka valmistelu olisi tehty huolellisesti. Tällöin keskeiseksi kysymykseksi nousee vastuun kantaminen ja tilanteen korjaaminen. Hyvässä päätöksentekokulttuurissa epäonnistumisia ei piiloteta eikä niistä etsitä ensimmäiseksi yksittäisiä syyllisiä, vaan niitä tarkastellaan oppimisen näkökulmasta. Toisaalta esimerkiksi kaupunkikehityksen ja kaavoituksen alueella virheiden seuraukset voivat olla pitkäkestoisia, ja niiden korjaaminen voi vaatia raskaita investointeja.
Lisäksi on tunnistettava, että kaikkiin tapahtumiin ei ole mahdollista vaikuttaa. Kuntien toimintaympäristöön kuuluu myös sellaisia muutoksia, joihin yksittäinen kunta voi vaikuttaa vain rajallisesti, kuten talouden suhdannevaihtelut, väestökehityksen muutokset tai odottamattomat poikkeustilanteet. Siksi kunnallinen päätöksenteko ei voi perustua täydellisen varmuuden tavoitteluun, vaan tarvitaan kykyä reagoida muutoksiin ja tehdä tarvittaessa uusia päätöksiä.
Päätöksenteko on usein priorisointia
Kunnallisessa päätöksenteossa poliittinen toimielin voi joskus päätyä ratkaisuun, joka poikkeaa viranhaltijoiden valmistelusta tai johdon esityksestä. Tämä ei välttämättä tarkoita valmistelun epäonnistumista, vaan heijastaa sitä, että päätöksentekijät punnitsevat kokonaisuutta useasta näkökulmasta. Hyvä esimerkki tällaisesta tilanteesta on Seinäjoen jääurheilukeskusta koskenut keskustelu alkuvuodesta 2026. Kaupungin johto ja hallitus esittivät hankkeen toteuttamista osana kantakaupungin kehittämistä, mutta valtuusto päätyi lopulta kaatamaan hankkeen.
Ratkaisun taustalla oli useita samanaikaisia tekijöitä. Yksi keskeinen kysymys liittyi alueelliseen tasapainoon: samaan aikaan kun kantakaupungissa suunniteltiin merkittävää investointia, liitosalueilla käytiin keskustelua kouluverkon karsimisesta. Tällaisessa tilanteessa valtuutetut joutuvat punnitsemaan paitsi hankkeen hyötyjä myös sitä, millaisen viestin päätös lähettää eri alueiden asukkaille. Kysymys ei ollut pelkästään investoinnista vaan myös oikeudenmukaisuudesta ja priorisoinnista.
Toinen keskeinen näkökulma liittyi taloudelliseen riskiin. Suuret investoinnit sisältävät aina epävarmuutta, ja kuntapäättäjät tarkastelevat usein paitsi hankkeen tavoitteita myös sen kustannusarvion realismia ja kunnan pitkän aikavälin kantokykyä. Julkisessa keskustelussa on viitattu myös muihin kuntiin, joissa suurten hankkeiden taloudelliset vaikutukset ovat osoittautuneet ennakoitua raskaammiksi. Tällaiset kokemukset vaikuttavat väistämättä siihen, miten päätöksentekijät suhtautuvat uusiin investointeihin.
Kunnallinen päätöksenteko ei ole pelkkää valmistellun esityksen hyväksymistä tai hylkäämistä. Se on prosessi, jossa poliittiset päättäjät arvioivat valmistelun tuottamaa tietoa suhteessa arvoihin, riskeihin ja kuntalaisten kokemuksiin. Päätös voi ulospäin näyttäytyä yksittäisen hankkeen kohtalona, mutta käytännössä se on usein laajempi kannanotto kunnan kehityksen suunnasta ja siitä, miten rajallisia resursseja halutaan kohdentaa.
Politiikka ei ole ongelma – roolien epäselvyys on
Kunnallisessa keskustelussa politiikkaa pidetään joskus ongelmana. Todellisuudessa politiikka on osa järjestelmää. Se tuo päätöksentekoon arvot, tavoitteet ja priorisoinnin. Ongelmat syntyvät useimmiten silloin, kun roolit eivät ole selkeät tai kun toimijoiden keskinäinen vastuu hämärtyy.
Jos viranhaltijat alkavat tehdä poliittisia valintoja ilman asianmukaista poliittista käsittelyä tai jos luottamushenkilöt pyrkivät ohjaamaan valmistelua yksityiskohtaisesti tavalla, joka sekoittaa vastuut, yhteistyö muuttuu helposti jännitteiseksi. Vastaavasti silloin, jos kumpikaan osapuoli ei ota vastuuta kokonaisuudesta, päätöksenteko hidastuu tai hajautuu. Siksi selkeä työnjako ja roolien kunnioittaminen ovat toimivan päätöksentekokulttuurin ydintä.
Yhteistyö on ennen kaikkea luottamusta
Kunnallinen päätöksenteko toimii parhaiten silloin, kun viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välillä on keskinäinen luottamus. Tämä ei tarkoita yksimielisyyttä vaan ennen kaikkea ennakoitavuutta.
Luottamus syntyy siitä, että valmistelu on läpinäkyvää, päätökset perustuvat parhaaseen mahdolliseen olemassa olevaan tietoon ja vastuut ovat selkeät. Ilman luottamusta jokainen päätös alkaa alusta. Luottamuksen varassa päätöksenteko voi rakentua jatkuvuudelle.
Johtaminen yhdistää valmistelun ja päätöksenteon
Kunnallisessa järjestelmässä johtaminen ei ole vain hallinnollinen tehtävä. Se on myös kykyä yhdistää valmistelu ja päätöksenteko yhteiseksi suunnaksi. Johtajuus näkyy erityisesti tilanteissa, joissa päätökset ovat vaikeita tai ristiriitaisia. Silloin tarvitaan kykyä kuunnella erilaisia näkemyksiä, jäsentää vaihtoehtoja ja tehdä päätöksiä oikea-aikaisesti.
Lopulta kunnallinen päätöksenteko ei ole viranhaltijoiden tai luottamushenkilöiden yksin toteuttamaa toimintaa. Se on yhteinen prosessi, jossa molemmilla on oma vastuunsa. Kunta toimii parhaiten silloin, kun valmistelu on huolellista, päätöksenteko on selkeää ja yhteistyö on avointa. Tällöin päätökset eivät synny sattumalta vaan johdonmukaisesti.
Hyvälle kuntajohtamiselle ominaista on, että siinä kuullaan erilaisia näkökulmia ja kyetään niiden pohjalta rakentamaan yhteisesti hyväksyttävä etenemissuunta. Kunnallinen päätöksenteko tarkoittaa lopulta yhteistä vastuuta.
Lähteet
Haveri, A., & Anttiroiko, A.-V. (2009). Kuntien hallinto, johtaminen ja päätöksenteko. Tampere University Press.
Kuntalaki 410/2015.
Nyholm, I., Haveri, A., Majoinen, K., & Pekola-Sjöblom, M. (2017). Tulevaisuuden kunta: Kuntajohtaminen muutoksessa. Suomen Kuntaliitto.
Svara, J. H. (2001). The myth of the dichotomy: Complementarity of politics and administration in the past and future of public administration. Public Administration Review, 61(2), 176–183.
Virtanen, P., & Stenvall, J. (2019). Julkinen johtaminen. Tietosanoma.
Tämä kirjoitus on ensimmäinen osa blogisarjaa, jossa tarkastelen kunnallista päätöksentekoa käytännön näkökulmista. Sarjassa käsittelen muun muassa valmistelun ja poliittisen päätöksenteon suhdetta, johtamisen merkitystä sekä sitä, miten luottamus ja selkeät roolit rakentavat toimivaa päätöksentekokulttuuria.
Seuraavissa kirjoituksissa tarkastelen tarkemmin esimerkiksi sitä, miten luottamus rakentuu kunnallisessa organisaatiossa, miksi päätöksenteko joskus hidastuu ja millä tavoin hyvä valmistelu tukee taloudellisesti kestäviä ratkaisuja.
Kirjoitusten taustalla on oma kiinnostukseni kunnalliseen johtamiseen ja hallintoon.